中国证监会首例行政和解案件简要评析

2019年4月23日,中国证券监督管理委员会(“中国证监会”)披露其与高盛(亚洲)有限责任公司(“高盛亚洲”)、北京高华证券有限责任公司(“高华证券”)以及相关工作人员等9名行政和解申请人(“申请人”)达成了行政和解协议(“本案”),并称申请人已履行了行政和解协议规定的义务,交纳了行政和解金1.5亿元人民币,并采取必要措施加强相关公司内控管理,中国证监会终止了对申请人有关行为的调查、审理程序。

该案为中国证监会自《行政和解试点实施办法》(“《试点办法》”)2015年出台以来的首起行政和解案件,影响重大,对后续执法实践具有一定参考意义。为此,我们将结合本案与行政和解的相关规定进行简要的分析和探讨,供各位参考:

一、中国证监会行政和解制度出台背景和基本内容

2013年12月25日,国务院办公厅发布了《关于进一步加强资本市场中小投资者合法权益保护工作的意见》。该意见提出,要探索建立证券期货领域行政和解制度,开展行政和解试点。随后,中国证监会于2015年发布了《试点办法》和《行政和解金管理暂行办法》(“《暂行办法》”),以建立我国证券行政和解制度。

根据《试点办法》的规定,对于涉嫌证券违法的行为,经过中国证监会必要的调查程序后,如案件事实或法律关系难以完全明确,而行政相对人愿意补偿受损的相关投资者,且行政和解不会违反法律、行政法规的禁止性规定,不损害社会公共利益和他人合法权益的,行政相对人可以向中国证监会申请行政和解。

如下图所示,在行政相对人向中国证监会申请行政和解后,中国证监会将与相关行政相对人进行当面协商,协商期限一般不超过3个月。在双方经协商达成和解协议后,相关案件的调查中止。如行政相对人进一步按照和解协议履行全部义务的,则相关案件的调查、审理终止。

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二、中国证监会行政和解制度在过往执法实践中的实施障碍

中国证监会出台证券行政和解制度,原本是为了化解有限行政资源与行政效率之间矛盾,保护投资者合法权益。然而,除本案以外,自该制度出台以来,中国证监会并未在其他案件中与相对人达成任何和解,导致该制度的适用频率远远低于美国证监会与涉案当事人进行和解的频率,制度设计初衷在执法实践中未能实现。

从我们在以往案件中申请行政和解的情况来看,究其原因,可能有以下几个方面:

首先,根据《试点办法》,中国证监会证券行政和解适用的前提之一为相关案件事实或法律关系无法查清。如中国证监会接受行政相对人行政和解申请的,则等于变相承认其无法查清该证券违法行为,会导致其担心自身执法权威和执法水平受到质疑。

其次,根据《试点办法》,在中国证监会立案调查满3个月后,行政相对人才可以申请行政和解,且在中国证监会与当事人达成和解协议前,中国证监会不中止案件的调查。《2015年度中国证监会稽查执法情况通报》披露,中国证监会“立案案件调查周期平均为86天”,据此推算,在行政相对人可以申请行政和解之前,很多案件中,中国证监会可能已经完成了案件的调查,无需进行行政和解。

而且,在实践中,中国证监会调查证券违法行为并无严格时间限制,甚至可以调查2-3年,调查手段也较为多元。这导致,中国证监会实际上将有足够的时间和执法资源去查清疑难复杂案件,往往无需适用和解制度。

最后,《试点办法》确定的行政和解条件过于宽泛,而我国行政执法机关普遍缺乏主动适用和解、节省调查成本和加速案件调查进度的执法惯例。在目前强监管的背景下,如果中国证监会与行政相对人达成和解,那么中国证监会可能担心被指责为纵容或者减轻相对人的法律责任。

三、我们的建议

本案为后续其他案件的行政和解提供了先例,而行政和解制度有利于节省调查成本,快速解决证券违法案件,减轻相对人负担,有效赔偿投资者损失等优势,希望在今后在的执法实践中得到进一步的推广。


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