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社会资本参与国有企业办医疗机构 重组改制相关法律事宜之探讨

为深化国有企业改革,推进医疗公共服务专业化运营,提高服务质量和运营效率,在《关于进一步推进国有企业分离办社会职能工作的意见》、《关于促进健康服务业发展的若干意见》、《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》等相关文件基础上,2016年9月30日,国务院印发《关于印发<加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案>的通知》(“《剥离工作方案》”),要求对国有企业办医疗、教育等机构实行分类处理,采取移交、撤并、改制或专业化管理、政府购买服务等方式进行剥离,并于2018 年年底前完成企业办医疗、教育机构的移交改制或集中管理工作。

2017年7月28日,国务院国有资产监管管理委员会、中央机构编制委员会办公室、教育部、财政部、人力资源和社会保障部、国家卫生和计划生育委员会等六部委进一步联合发布《关于国有企业办教育医疗机构深化改革的指导意见》(“《指导意见》”),要求对国有企业办教育机构、医疗机构分类处理、分类施策、深化改革,于2018年年底前基本完成企业办教育机构、医疗机构集中管理、改制或移交工作。

根据《剥离工作方案》及《指导意见》规定,国有企业办医疗机构(“医疗机构”)深化改革的基本路径包括:(1)对于国有企业与地方政府协商一致、且地方同意接收的企业办非营利性医疗机构,鼓励移交地方管理;(2)对于运营困难、缺乏竞争优势的医疗机构,有序实施关闭撤销;(3)支持以健康产业为主业的国有企业或国有资本投资运营公司对医疗机构积极开展资源整合;(4)积极引入专业化、有实力的社会资本,按市场化原则,有序规范参与医疗机构重组改制,优先改制为非营利性医疗机构。

上述政策法规的颁布,进一步激发了社会资本参与医疗机构改革的热情。就引入社会资本参与医疗机构重组改制相关事宜,我们结合本所实践经验,就重组改制的基本模式、主要流程、法律重点关注事项等概括分析如下,供进一步探讨。以下,Enjoy:
  
一、社会资本参与医疗机构重组改制的基本模式和主要流程

根据《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》规定,企事业单位设立的为本单位职工服务的医疗机构一般定为非营利性医疗机构;对社会开放的,由其自愿选择并经当地卫生行政等部门核定为非营利性医疗机构或转为营利性医疗机构。根据《指导意见》规定,社会资本参与国企医疗机构重组改制,优先改制为非营利性医疗机构;医疗机构重组改制后,不以健康产业为主业的国有企业原则上不再参与举办,确需参与举办的不再承担主要举办责任。而于2017年10月1日生效实施的《中华人民共和国民法总则》(“《民法总则》”)亦规定,为公益目的成立的非营利法人终止时,不得向出资人、设立人或者会员分配剩余财产,剩余财产应按照法人章程的规定或权力机构的决议用于公益目的;无法按照前述章程规定或决议处理的,由主管机关主持转给宗旨相同或相近的法人,并向社会公告。

综合来看,医疗机构优先改制为非营利性医疗机构的政策导向,医疗机构设立时的基本服务对象为本单位职工因而多登记为非营利性医疗机构的现状,非营利性医疗机构改制为营利性医疗机构存在较多实操障碍等各方面因素,导致在目前实践中,社会资本参与医疗机构重组改制,以医疗机构继续保持非营利性性质,且其原国有企业举办人/设置单位(“原举办人”)继续保留部分举办责任为典型模式,其基本结构如下:
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就社会资本参与医疗机构重组改制整体而言,主要涉及以下流程:

1. 社会资本与原举办人共同出资,分别设立合资公司Ⅰ、合资公司Ⅱ,合资公司Ⅰ、合资公司Ⅱ均由社会资本控股;

2 .合资公司Ⅰ经主管部门批准成为医疗机构新举办人;

3.合资公司Ⅱ与医疗机构开展业务合作,为其提供管理咨询、供应链以及其他相关配套服务。

需要注意的是,由于《指导意见》规定“不以健康产业为主业的国有企业原则上不再参与举办医疗机构”,自其颁布实施后,如果原举办人拟保留重组改制后医疗机构(“新医疗机构”)的部分举办权,建议与国有资产主管部门等进行预沟通,避免造成后续审批障碍。

二、社会资本参与医疗机构重组改制涉及的法律重点关注事项

1、合资公司设立相关法律事宜

由于医疗机构重组改制的主要作用在于推进剥离国有企业办社会职能、解决运营费用负担沉重等历史遗留问题,同时实践中医疗机构未进行法人主体登记的情况亦较为多见,因此原举办人在与社会资本共同设立合资公司Ⅰ时,多以归属其所有但由医疗机构实际使用的资产(“出资资产”)对合资公司Ⅰ出资,社会资本则多以相应金额的货币配比出资。就合资公司Ⅰ设立过程中,原举办人以非货币财产出资事宜,除出资资产形式需经合资公司主管工商行政管理部门认可外,亦需关注下列事宜:

(1) 原举办人出资资产范围

根据《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国公司注册资本登记管理条例》规定,股东可以用货币或者实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资,但不得以劳务、信用、自然人姓名、商誉、特许经营权或者设定担保的财产等作价出资。也即,在确定原举办人出资资产范围时,法律法规禁止用于出资的非货币财产、无法进行合法转让的财产、原举办人未拥有所有权或处分权的财产均不应纳入出资资产范围。

(2) 原举办人资产出资涉及的主要程序

根据《中华人民共和国企业国有资产法》规定,国有独资企业、国有独资公司或国有资本控股公司,以非货币财产对外投资,应当按照规定对有关资产进行评估。根据《企业国有资产评估管理暂行办法》规定,各级国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业及其各级子企业以非货币财产对外投资,应当对相关资产进行评估。经国务院国有资产监督管理机构批准经济行为的事项涉及的资产评估项目,由国务院国有资产监督管理机构负责备案;经国务院国有资产监督管理机构所出资企业及其各级子企业批准经济行为的事项涉及的资产评估项目,由中央企业负责备案。

我们认为,原举办人以出资资产对合资公司Ⅰ出资的经济行为,须由履行出资人职责的国有资产管理机构进行经济行为批复;其拟用于合资公司Ⅰ出资的资产,需经具有国有资产评估资质的资产评估机构进行评估,并由前述国有资产管理机构对评估结果进行备案,取得国有资产评估项目备案表等备案文件。

2、医疗机构举办人变更为合资公司Ⅰ涉及的主要审批事宜

鉴于现行有效的法律法规未就非营利性医疗机构举办人是否可进行变更及相关流程进行明确规定,而从实际操作角度,相关变更需经国有资产管理部门(“国资主管机构”)、卫生与计划生育委员会(“业务主管部门”)、事业单位登记管理局/机构编制委员会、民政管理部门(“登记主管部门”)等多个行政管理部门认可,总体而言,相关审批主要涉及以下方面:

(1) 医疗机构法人主体登记相关事宜

根据《事业单位登记管理暂行条例》规定,为社会公益目的,利用国有资产举办的,从事教育、卫生等活动的社会服务组织属于事业单位,事业单位经县级以上各级人民政府及其有关主管部门批准成立后,应当依照规定进行登记或者备案,并由登记管理机关颁发《事业单位法人证书》。根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《民办非企业单位登记暂行办法》规定,民办非企业单位是指利用非国有资产举办的从事非营利性社会服务活动的社会组织,其合法财产中的非国有资产份额不得低于总财产的三分之二。

根据我们对部分地区机构编制委员会的咨询情况,其就事业单位登记注册涉及的出资性质事宜,要求事业单位的国有出资占比超过三分之一。我们理解,如果重组改制后的医疗机构中的国有出资占比超过三分之一,在其符合事业单位登记/备案的其他要求的情况下,该等医疗机构有机会经主管事业单位登记管理局或机构编制委员会(“事业单位登记部门”)登记/备案,保留事业单位性质。如果重组改制后的医疗机构中的国有出资占比在三分之一以下,则其应经主管民政部门重新登记为民办非企业单位,并办理原事业单位法人主体注销手续。

考虑到目前管控事业单位编制数量的宏观背景,事业单位登记部门在实践中对出资比例的具体把握尺度亦存在差异并设置诸多操作条件,使得事业单位登记/备案难度较大,就医疗机构举办人变更涉及的法人主体登记/备案事宜,为便利后续登记/备案,我们建议医疗机构及其原举办人与事业单位登记部门和/或主管民政部门进行充分沟通,并结合沟通情况综合考量合资公司Ⅰ中原举办人、社会资本的出资比例。

(2) 国资主管机构相关审批

根据《企业国有产权转让管理暂行办法》规定,企业国有产权转让应当在依法设立的产权交易机构中公开进行,前述“企业国有产权”是指国家对企业以各种形式投入形成的权益、国有及国有控股企业各种投资所形成的应享有的权益,以及依法认定为国家所有的其他权益。根据《企业国有资产交易监督管理办法》规定,企业国有资产交易行为包括履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为。

鉴于:(1) 虽然医疗机构不属于上述法规规定的“企业”,原举办人对医疗机构享有的举办权亦有别于“企业国有产权”,但举办权也系国有及国有控股企业出资形成的权益,且合资公司成为医疗机构举办人将产生原举办人无法继续“控制”医疗机构的实质结果;(2)《指导意见》中亦要求医疗机构深化改革认真做好决策审批、清产核资、财务审计、资产评估、产权交易、信息公开,防止国有资产流失;(3) 部分登记主管部门办理后续登记/备案时,要求国资主管部门进行前置审批;综上我们理解,医疗机构及其原举办人应就合资公司Ⅰ登记/备案为医疗机构举办人的相关经济行为,与国资主管机构进行充分沟通,包括审批事项以及操作流程等,以便利后续操作。

(3) 业务主管部门、登记主管部门相关审批

根据目前情况,合资公司Ⅰ登记/备案为医疗机构举办人,一般通过“变更登记/备案”、“注销新设”两种形式进行。

1) 变更登记/备案方式:医疗机构取得国资主管机构相关经济行为批复文件,并经业务主管部门审批同意进行举办人变更后,办理举办人变更相关手续,合资公司Ⅰ经登记主管部门变更登记或备案,取得重组改制后医疗机构举办权。

2) 注销新设方式:在业务主管部门或登记主管部门不同意医疗机构直接进行举办人变更登记/备案的情况下,考虑通过注销新设的方式进行相关操作,即医疗机构取得国资主管机构相关经济行为批复文件后,办理清算手续(如需),并经国资主管机构、登记主管部门核准办理注销登记;合资公司Ⅰ经业务主管部门、登记主管部门登记或备案,取得重组改制后医疗机构举办权。

3、社会资本参与医疗机构重组改制涉及的人员安置事宜

根据《指导意见》规定,医疗机构改革需妥善分流安置职工,维护职工合法权益,重组改制要充分听取拟重组改制医疗机构职工意见,职工安置方案应经职工代表大会或职工大会审议通过。根据《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》规定,改制分流方案须经过改制企业职工代表大会讨论,充分听取职工意见,涉及职工分流安置和用于安置职工的资产处置等有关事项,要经职工代表大会审议通过。也即,医疗机构重组改制过程中亦需妥善解决人员安置事宜,推进职工安置方案审议通过。

综上,虽然社会资本参与医疗机构重组改制在法律法规层面尚无统一明确的操作路径,相关重组改制方案的制定和实施均需结合具体医疗机构情况,并根据相应主管部门的实践尺度进行个案分析和处理,但从整体而言,相关重组改制工作仍有基本路径可循,在此基础上根据具体情况进行个性化安排,最终实现社会资本参与医疗机构重组改制,这对于医疗机构建立现代医院管理制度,提升运营效率具有重要意义。

原文发表在《Asian Legal Business》(亚洲法律杂志)2017年11月刊,本文发表时有增删。                                                                                       

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